Lagar & Förordningar

Lagar & Förordningar är en kostnadsfri rättsdatabas från Norstedts Juridik där alla Sveriges författningar och EU-rättsliga dokument finns samlade. Nu kan organisationer och företag prova den mer omfattande juridiska informationstjänsten JUNO - gratis i 14 dagar - läs mer om erbjudandet och vad du kan få tillgång till här.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PEDRO CRUZ VILLALÓN

föredraget den 13 januari 2011(1)

Mål C‑137/10

Europeiska kommissionen

mot

Région de Bruxelles-Capitale

(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Belgien))

”Institutionell rätt – Funktion – Villkor för delegering av kommissionens befogenhet att företräda unionen vid domstol, till en annan institution – Giltighet av en fullmakt i avsaknad av namn på den fysiska person som är behörig att företräda den befullmäktigade institutionen – Den nationella domstolens behörighet att pröva frågan – Behörighet för rådets ställföreträdande generalsekreterare att företräda rådet vid domstol”









        I förevarande mål aktualiseras två frågor av mycket olika karaktär och räckvidd. Den första frågan, som handlar om vem som får företräda unionen vid nationella domstolar, har förlorat sin aktualitet så som den är formulerad. Artikel 282 EG, i vilken det uttryckligen föreskrevs att det uteslutande är kommissionen som får företräda gemenskapen i alla slags förfaranden, har ersatts av artikel 335 FEUF, enligt vilken unionen i frågor som rör en viss institutions funktion ska företrädas av den institutionen. Artikel 282 EG är endast tillämplig här av tidsmässiga skäl.

Den andra frågan däremot är av tidlös karaktär och handlar om något så grundläggande som de nationella domstolarnas behörighet att pröva giltigheten av unionens rättsakter.

I –    Tillämpliga bestämmelser

A –    Unionsrätten

        I artikel 7.1 in fine EG föreskrivs följande:

”Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom detta fördrag.”

        Artikel 207.2 och 207.3 EG har följande lydelse:

”2.      Rådet skall biträdas av ett generalsekretariat som skall lyda under en generalsekreterare, som är den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och som skall biträdas av en ställföreträdande generalsekreterare, vilken skall ansvara för verksamheten vid generalsekretariatet. Generalsekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren skall utses av rådet genom beslut med kvalificerad majoritet.

Rådet skall besluta om generalsekretariatets organisation.

3.      Rådet skall anta sin egen arbetsordning.”

        I artikel 282 EG föreskrivs vidare följande:

”Gemenskapen skall i varje medlemsstat ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt den nationella lagstiftningen; den skall särskilt kunna förvärva och avyttra fast och lös egendom samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Den ska i sådana fall företrädas av kommissionen.”

        Enligt artikel 59.1 i budgetförordningen gäller följande:(2)

”1.      Institutionen skall fungera som utanordnare.”

        I artikel 60.1–60.3 i samma budgetförordning föreskrivs följande:

”1.      Utanordnarna skall vid varje institution ansvara för verkställigheten av inkomster och utgifter och se till att detta sker på lagligt och korrekt sätt samt i överensstämmelse med principerna om sund ekonomisk förvaltning.

2.      Utnyttjandet av anslag skall innefatta att den delegerade eller vidaredelegerade utanordnaren gör budgetmässiga och rättsliga åtaganden, kontrollerar och godkänner utgifter samt vidtar de förberedelser som krävs för att anslag skall kunna utnyttjas.

3. Handläggningen av inkomster skall innefatta att beräknade och utestående fordringar fastställs och att betalningskrav upprättas. Den kan också innefatta att fastställda fordringar skrivs av.”

        Artikel 23.2 och 23.5 i rådets arbetsordning(3) har följande lydelse:

”2.      Rådet skall besluta om generalsekretariatets organisation.

I enlighet med sitt bemyndigande ska generalsekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren vidta alla åtgärder som behövs för att sörja för att generalsekretariatet fungerar väl.”

”5.      Generalsekreteraren, biträdd av den ställföreträdande generalsekreteraren, ska till fullo vara ansvarig för förvaltningen av de anslag som tas upp i avsnitt II i budgeten (rådets avsnitt) och ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de förvaltas väl. Han ska använda dessa anslag i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.”

B –    De nationella bestämmelserna

        I artiklarna 1 och 2.1 i arrêté du Régent av den 23 augusti 1948 om förfarandet vid Conseil d’États administrativa avdelning, föreskrivs följande:

Artikel 1

”Conseil d’État prövar de ansökningar, frågor och överklaganden som avses i 7.1 och 7.8–7.10 i lagen på ansökan som undertecknats av part eller av en advokat av belgisk nationalitet som finns upptagen i advokatsamfundets förteckning.”

Artikel 2

”En ansökan ska vara daterad och innehålla följande uppgifter:

1.      Sökandens namn, ställning och adress eller säte.

2.      Föremålet och grunderna för ansökan eller överklagandet och en redogörelse för de faktiska omständigheterna.

3.      Motpartens namn och adress eller säte.”

II – Faktiska omständigheter

        Europeiska unionens råd vände sig den 20 november 2002 till regeringen i Région de Bruxelles-Capitale och ansökte om bygglov för att genomföra vissa byggnadsarbeten i en byggnad kallad Justus Lipsius. Det sökta bygglovet beviljades genom beslut den 12 och den 22 december 2003 på villkor att sökanden erlade en avgift på sammanlagt 1 109 750 euro.

      Europeiska unionens råd fann att avgiften i fråga var att betrakta som en sådan skatt som Europeiska gemenskaperna är undantagna från enligt artikel 3 i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier(4) och överklagade därför beslutet till Collège d’urbanisme (byggnadsnämnden) i Région de Bruxelles-Capitale. Eftersom byggnadsnämnden inte besvarade överklagandet överklagade Europeiska unionens råd beslutet till regeringen i Région de Bruxelles-Capitale den 10 november 2004.

      Genom beslut av den 14 juli 2005 avvisade regeringen i Région de Bruxelles-Capitale överklagandet, eftersom det hade inkommit för sent. Regeringen i Région de Bruxelles-Capitale ansåg att fristen för överklagande av bygglovsavgiften började löpa då den enda referenspersonen för rådet som hade medverkat i förfarandet delgavs beslutet. Rådet hade beträffande detta gjort gällande att endast generalsekreteraren och den ställföreträdande generalsekreteraren var behöriga att företräda och åta sig förpliktelser för rådets räkning.

      Europeiska unionens råd överklagade det beslut som regeringen i huvudstadsregionen Bryssel hade fattat den 14 juli 2005 till Conseil d’État och yrkade att beslutet skulle upphävas. Regeringen i Région de Bruxelles-Capitale yrkade att överklagandet skulle avvisas och anförde som grund för det bland annat avsaknad av talerätt, eftersom överklagandet hade gjorts av ”Europeiska gemenskaperna företrädda av Europeiska unionens råd genom dess ställföreträdande generalsekreterare Pierre de Boissieu”, samtidigt som det i målet hade ingetts en fullmakt från kommissionen för ”Jean-Claude Piris eller den person som han utser att överklaga beslutet till Conseil d’État”.

      Conseil d’Etat (Belgien) har funnit att innebörden av artiklarna 282 och 207 i EG‑fördraget är oklar, bland annat vad avser behörigheten för Conseil d’État att pröva om unionens behöriga organ har handlat i enlighet med de bestämmelser som gäller för att företräda unionen, och har därför med tillämpning av artikel 234 EG beslutat att hänskjuta följande tolkningsfrågor till Europeiska unionens domstol.

III – Tolkningsfrågor

      ”1.   Ska artikel 282 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och särskilt orden ’[d]en skall i sådana fall företrädas av kommissionen’ i andra meningen i denna artikel, tolkas så att en institution har behörighet att företräda gemenskapen i kraft av en fullmakt från kommissionen genom vilken kommissionen ger den institutionen behörighet att företräda gemenskapen i domstol, oberoende av om det i denna fullmakt anges att en namngiven fysisk person ska företräda denna institution?

2.      Om den första frågan besvaras nekande, kan en nationell domstol som Conseil d’État pröva om en talan av en gemenskapsinstitution kan tas upp till prövning, genom en bedömning av huruvida denna institution företräds av rätt fysisk person som är behörig att väcka talan vid en nationell domstol, om denna institution har fått behörighet av kommissionen att företräda gemenskapen i domstol i den mening som avses i artikel 282 EG andra meningen i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen?

3.      I andra hand, och för det fall att den andra frågan besvaras jakande, ska artikel 207.2 första stycket, första meningen i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och närmare bestämt orden ’biträdas av en ställföreträdande generalsekreterare, vilken ska ansvara för verksamheten vid generalsekretariatet’ tolkas så att den ställföreträdande generalsekreteraren är behörig att för rådet väcka talan vid en nationell domstol?”

IV – Förfarandet vid domstolen

      Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 15 mars 2010.

      Den belgiska regeringen, rådet och kommissionen har avgett skriftliga yttranden.

      Ombuden för den belgiska regeringen, rådet och kommissionen avgav muntliga yttranden vid förhandlingen den 10 november 2010.

V –    Argument

      Kommissionens skriftliga yttrande börjar med två inledande anmärkningar. För det första förklarar sig kommissionen vara övertygad om att det i enlighet med rådets arbetsordning var rådets juridiske rådgivare Jean-Claude Piris, eller någon anställd vid rådets rättstjänst utsedd av honom, som gav advokat de Briey i uppdrag att inleda förfarandet vid Conseil d’État. Således hade Conseil d’État bara behövt försäkra sig om att så var fallet för att utan vidare kunna avvisa den invändning som Région de Bruxelles-Capitale framställt. Enligt kommissionen var omnämnandet av den ställföreträdande generalsekreteraren på sidan 1 i överklagandet över huvud taget inte nödvändigt och det hade kunnat betraktas som irrelevant i rättsligt hänseende. Kommissionen anser att det, om domstolen delar denna uppfattning och för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, vore lämpligt att klargöra detta innan tolkningsfrågorna prövas, så som de har formulerats.

      I den andra inledande anmärkningen uttrycker kommissionen sin förvåning över att Région de Bruxelles-Capitale, som är en nationell offentlig myndighet, intar en sådan processuell ståndpunkt gentemot den nationella domstolen och försöker utnyttja ett föregivet formfel av det här slaget, trots att det inte rimligen kan råda något tvivel om den önskan att processa som rådet har givit uttryck för och att Région de Bruxelles-Capitale mycket väl känner till den behörighet som rådets ställföreträdande generalsekreterare och juridiska rådgivare har.

      Vad beträffar den första tolkningsfrågan gör kommissionen gällande att den ensamrätt att företräda gemenskapen som föreskrivs i artikel 282 EG luckras upp, genom att kommissionen som regel brukar ge fullmakt åt de andra institutionerna att i kommissionens ställe föra talan inför domstol för gemenskapernas räkning i mål som rör deras respektive funktioner. Lissabonfördraget har följt samma linje och i artikel 335 FEUF föreskrivs det att unionen i frågor som rör en viss institutions funktion ska företrädas direkt av den institutionen utan att det krävs någon fullmakt från kommissionen.(5)

      För denna rutin med fullmakter, vilken inte har ifrågasatts i förevarande mål, finns det inga särskilda bestämmelser där det anges på vilka villkor och i vilka former sådana får utfärdas. Under alla förhållanden anser kommissionen att denna rutin inte kan underkastas särskilda villkor i de olika medlemsstaterna, utan att det för enhetlighetens skull måste finnas enhetliga regler i unionsrätten som kommissionen ska följa. I enlighet med detta anser kommissionen att för att utfärda en fullmakt för en annan institution är det nödvändigt och tillräckligt 1) att dess regler för beslutsfattande följs, 2) att föremålet och räckvidden för fullmakten är tillräckligt angivna, samt 3) att det tydligt anges vilken institution som fått fullmakt. Enligt kommissionen är alla dessa villkor uppfyllda i förevarande mål.

      Dessutom gör kommissionen gällande att även om det i allmänhet brukar ske, så finns det ingen bestämmelse eller allmän princip som tvingar kommissionen att utse en konkret fysisk person vid den institution som erhåller fullmakt för att företräda kommissionen. Vem som får företräda kommissionen avgörs alltid i samråd med den berörda institutionen. Skulle kommissionen ensidigt besluta detta skulle den på ett obefogat vis inskränka institutionens administrativa självständighet.

      I förevarande mål har kommissionen uppgett att den för att tillmötesgå ett förslag från rådet uttryckligen angett rådets juridiske rådgivare. Denna angivelse var emellertid inte nödvändig för att säkerställa giltigheten av fullmakten för rådet och dessutom får vilken annan person som helst utses enligt fullmakten.

      Beträffande den andra frågan menar kommissionen att så snart det har fastställts att institutionen har erhållit en giltig fullmakt från kommissionen för att föra talan, behöver den nationella domstolen i princip inte göra någon ytterligare prövning. Hyser den tvivel kan den på sin höjd försäkra sig om att den person som för talan inför domstolen gör det för institutionens räkning, vilket det i förevarande mål inte råder något tvivel om.

      Tvärtom menar kommissionen att den nationella domstolen inte kan kontrollera utnämningens giltighet, vare sig den skett genom kommissionens fullmakt eller enligt den berörda institutionens arbetsordning. Den kan således inte kontrollera om den fysiska person som för talan inför domstolen uppfyller villkoren för att utses, eller om den har utsetts på ett korrekt sätt av de behöriga organen och i föreskriven form. En sådan kontroll skulle innebära ett intrång i institutionens interna organisation och leda till att den nationella domstolen tolkade institutionens arbetsordning.

      Vad beträffar den tredje frågan har kommissionen gjort gällande att det av lydelsen av artikel 207 EG, på grund av dess allmänna karaktär, inte går att utläsa huruvida det ingår i den ställföreträdande generalsekreterarens befogenheter att för rådets räkning föra talan i domstol. Eftersom han är den högste ansvarige för rådets generalsekretariat, i vilket rättstjänsten ingår, är det emellertid uppenbart att han får företräda rådet i domstol.

      Mot bakgrund av detta föreslår kommissionen att Conseil d’États frågor ska besvaras på följande sätt: ”Artikel 282 EG och särskilt orden ’[d]en skall i sådana fall företrädas av kommissionen’ i andra meningen i denna artikel, ska tolkas så att en institution har behörighet att företräda gemenskapen i kraft av en fullmakt från kommissionen genom vilken kommissionen ger den institutionen behörighet att företräda gemenskapen i domstol, oberoende av om det i denna fullmakt anges att en fysisk person ska företräda denna institution.”

      Den belgiska regeringen å sin sida har, med hänvisning till att de faktiska omständigheterna i målet inträffade innan ändringen av artikel 282 EG trädde i kraft genom artikel 335 FEUF, anfört att den första tolkningsfrågan bör besvaras nekande. I annat fall skulle rådet kunna föra talan i domstol genom vilken som helst av sina representanter när det väl har fått fullmakt av kommissionen.

      Den belgiska regeringen menar att en restriktiv tillämpning av artikel 282 EG borde leda till slutsatsen att endast kommissionen får föra talan i domstol för Europeiska gemenskapens räkning, eftersom principen om tilldelade befogenheter i artikel 7.1 in fine i EG‑fördraget inte bara rör gränsdragningen mellan gemenskapens och medlemsstaternas befogenheter utan även dem mellan de olika gemenskapsinstitutionerna, vilka bara får utöva sina egna befogenheter och inte har möjlighet att delegera dem.

      Under antagande att det trots detta går att delegera befogenheter på vissa villkor, menar den belgiska regeringen att denna delegering bör tolkas restriktivt, eftersom den innebär ett upphävande av den fördelning av befogenheter mellan institutionerna som följer av bestämmelserna i EG‑fördraget. Enligt denna princip ska en fullmakt som har lämnats av kommissionen för att utöva en befogenhet som kommissionen har tilldelats genom fördraget avse den institution eller person som har erhållit fullmakten.

      I förevarande mål är det klarlagt att den fysiska person som ingav överklagandet till den hänskjutande domstolen inte var den som kommissionen hade utsett, det vill säga Jean-Claude Piris, och inte heller en person som denne hade utsett, vilket han för övrigt fick lov att göra enligt fullmakten från kommissionen, genom ett slags vidaredelegering vars giltighet det kan finnas skäl att ifrågasätta, enligt den belgiska regeringen. Den som överklagade till den nationella domstolen handlade således helt utan fullmakt, enligt den belgiska regeringen.

      Beträffande den andra frågan har den belgiska regeringen gjort gällande att enligt domstolens praxis förhindrar principen om gemenskapsinstitutionernas självständighet att en nationell domstol blandar sig i institutionernas befogenheter och övertar deras beslutanderätt. Däremot följer det av samma praxis att en nationell domstol får pröva huruvida en institution har handlat i enlighet med de bestämmelser som är tillämpliga. Följaktligen menar den belgiska regeringen att en nationell domstol får pröva huruvida ett överklagande som gjorts av en institution kan tas upp till sakprövning genom att kontrollera om institutionen företräds av den fysiska person som kommissionen har godkänt för att inge överklagandet.

      Vad beträffar den tredje frågan har den belgiska regeringen gjort gällande att artikel 207.2 i EG‑fördraget inte i sig ger den ställföreträdande generalsekreteraren behörighet att företräda rådet och att hans ansvar för verksamheten vid generalsekretariatet inte kan jämställas med en behörighet att företräda rådet. Hans behörighet omfattar nämligen dels generalsekretariatets organisation och förvaltning, dels arbetsordningen vid rådet och förvaltningen av rådets budget. Varken denna bestämmelse eller artikel 23 i rådets arbetsordning ger den ställföreträdande generalsekreteraren behörighet att företräda rådet i domstol, vilket enligt den belgiska regeringen innebär att även den tredje och sista frågan ska besvaras nekande.

      Rådet å sin sida har beträffande den första frågan gjort gällande att det inte råder något tvivel om att det har erhållit en giltig fullmakt av kommissionen i enlighet med artikel 282 EG, en bestämmelse av vilken det enbart följer att de institutioner som vill föra talan i domstol rörande frågor som direkt berör dem måste ha fullmakt för detta från kommissionen. Varken av denna artikel eller av någon annan bestämmelse följer det enligt rådet att fullmakten endast är giltig om den innehåller namnet på den person som ska företräda institutionen i fråga vid den behöriga nationella domstolen. Att institutionen har fått fullmakt att föra talan är således tillräckligt för att gemenskapen ska vara företrädd i laga ordning.

      Visserligen finns det enligt rådet ingenting som hindrar att en viss person anges i fullmakten, vilket dock enligt rådet inte påverkar tillämpligheten av principen om institutionernas självständighet och deras interna arbetsordningar. Angivandet av en fysisk person begränsar således inte räckvidden av institutionens fullmakt att företräda gemenskapen i en nationell domstol.

      Rådet har påpekat att fullmakten visserligen innehåller namnet på dess juridiske rådgivare Jean-Claude Piris, men att detta företrädarskap inte har gett upphov till några problem för rådet inom institutionerna, eftersom samtliga interna förfaranden har iakttagits. I enlighet med villkoren i fullmakten utsåg Jean-Claude Piris i sin tur en utomstående advokat, de Briey, att överklaga vid den nationella domstolen för gemenskapernas räkning. Med andra ord visar angivandet av Jean-Claude Piris namn i kommissionens fullmakt för utomstående att rådets juridiske rådgivare var behörig att utse advokat de Briey.

      Rådet har påpekat att även namnet på rådets ställföreträdande generalsekreterare återfinns i de Brieys överklagande, vilket inte var nödvändigt, eftersom det med hänsyn till att ställföreträdaren enligt artikel 207 EG ska ansvara för verksamheten vid generalsekretariatet inte fanns något behov av att nämna honom uttryckligen i kommissionens fullmakt. Det räckte således med den fullmakt som rådet hade erhållit. I än mindre grad krävdes att den ställföreträdande generalsekreteraren skulle utses av Jean-Claude Piris. Jean-Claude Piris namn hade tvärtom angetts på fullmakten för att den ställföreträdande generalsekreterarens behörighet att genomföra budgeten hade delegerats till honom, vilket innebar att han hade rätt att anlita en utomstående advokat.

      Rådet anser mot bakgrund av dess ståndpunkt beträffande den första tolkningsfrågan att den andra frågan inte behöver besvaras. Enligt rådet kan en nationell domstol inte pröva huruvida en institution som är part i ett mål som anhängiggjorts vid den företräds av rätt fysisk person, om inte institutionen själv ifrågasätter detta företrädarskap. I annat fall skulle domstolen på ett otillåtet sätt inskränka gemenskapsinstitutionernas självständighet. Enligt rådet får den nationella domstolen endast pröva förhållandet mellan rådet, som företräder gemenskaperna med stöd av artikel 282 EG, och den utomstående advokat som utsetts i dess ställe. Den får således endast pröva huruvida det föreligger en av kommissionen utfärdad fullmakt och huruvida en advokat har utsetts för att företräda den vid domstolen. Att så är fallet har inte ifrågasatts i förevarande mål, varken av Conseil d’État eller av motparten.

      Rådet anser mot bakgrund av dess ståndpunkt beträffande den andra tolkningsfrågan att den tredje tolkningsfrågan inte behöver besvaras. Rådet påpekar att förevarande mål handlar om gemenskapernas skatteimmunitet och menar att enligt artikel 207.2 EG, artikel 59.1 i budgetförordningen, artikel 23.2 och 23.5 i rådets arbetsordning och de interna reglerna om genomförande av rådets budget som antogs den 20 december 2002, fungerar den ställföreträdande generalsekreteraren i egenskap av företrädare för sin institution som utanordnare avseende den del av gemenskapernas budget som avser rådet. Som utanordnare ska han i enlighet med artikel 60.1 och 60.3 i budgetförordningen ansvara för verkställigheten av inkomster och utgifter och se till att detta sker på ett lagligt och korrekt sätt samt i överensstämmelse med principerna om sund ekonomisk förvaltning. Det är i detta sammanhang som den ställföreträdande generalsekreteraren, i egenskap av ansvarig för förvaltningen av anslagen vid sin institution, fattade beslut om att överklaga till den nationella domstolen, så att rådet inte med sina budgetmedel ska behöva betala det belopp som Région de Bruxelles-Capital enligt rådet felaktigt har krävt.

      Rådet har avslutningsvis anfört att eftersom det hade erhållit en giltig fullmakt från kommissionen att företräda gemenskaperna, var det förenligt med gällande rätt att dess föreskrivna företrädare inom detta område, det vill säga de Boissieu, i egenskap av ställföreträdande generalsekreterare med ansvar för verksamheten vid generalsekretariatet och dess goda funktion, inom ramen för sina befogenheter företrädde rådet vid den nationella domstolen. För detta behövdes ingen uttrycklig fullmakt från kommissionen eller Jean-Claude Piris, eftersom den fullmakt som kommissionen hade gett rådet i egenskap av institution var tillräcklig enligt bestämmelserna i primärrätten.

VI – Bedömning

      Till att börja med påpekas att vad som begärs av domstolen i förevarande mål, genom de tre tolkningsfrågor som har ställts, inte är att domstolen ska avgöra tvisten i fråga vid den nationella domstolen, det vill säga huruvida gemenskapen är korrekt företrädd i just det förfarande som Conseil d’État handlägger. Frågornas lydelse visar att domstolen förväntas ge ett hypotetiskt svar på likaledes hypotetiska frågor. Det handlar således inte om att avgöra huruvida de personer som har företrätt gemenskapen i det ifrågavarande målet var behöriga att göra det, utan att ange vilka bestämmelser som gäller då gemenskapen ska företrädas vid en nationell domstol i enlighet med artikel 282 EG. Det ankommer på Conseil d’État att på grundval av domstolens svar på denna rättsfråga på lämpligt vis avgöra tvisten med tillämpning av de bestämmelser som prövas i förevarande mål.

      Enligt artikel 282 EG skulle kommissionen företräda gemenskapen enbart i syfte att ”i varje medlemsstat” möjliggöra utövandet av den rättskapacitet som tillerkänns gemenskapen som juridisk person. Enligt ovannämnda bestämmelse innefattar denna rättskapacitet särskilt att ”föra talan inför domstolar och andra myndigheter”.

      Det handlade således om ett organiskt ställföreträdarskap som innebar att kommissionen var den enda godkända företrädaren för gemenskapen i de förbindelser med medlemsstaterna som enbart reglerades i den nationella lagstiftningen. Därmed avses de förbindelser i vilka gemenskapen handlar som en privaträttslig juridisk person, vilken, i avsaknad av sin myndighetsställning, följaktligen omfattas av den nationella rätten som vilken medborgare som helst.

      Som företrädare för gemenskapen enligt artikel 282 EG hade kommissionen en särskild behörighet som enbart handlade om att företräda gemenskapen gentemot utomstående inom ramen för den nationella rätten, oberoende av den interna behörigheten enligt gemenskapsrätten. När den fullgjorde sin uppgift som företrädare handlade kommissionen som om den vore gemenskapen och gjorde i den berörda nationella rättsordningen gällande de gemenskapsintressen som kommit till uttryck genom förfarandena för antagande av bestämmelser och rättsakter enligt gemenskapsrätten. Det intresse som uttrycktes var således inte kommissionens utan det som formulerats genom en korrekt användning av den behörighet som enligt fördragen tillkommer gemenskapens olika organ och som därför slutligen kunde tillskrivas själva gemenskapen.

      Att gemenskapen företräds av ett av sina organ innebär inte att de övriga institutionerna fråntas någon av sina befogenheter. Inte heller kan det inskränka deras möjligheter att utöva dessa befogenheter eller göra det svårare för dem att fullgöra sina skyldigheter när det krävs att gemenskapen handlar som en juridisk person enligt den nationella rätten i en av medlemsstaterna. Kommissionen för talan i domstol såsom företrädare för gemenskapen när ett av dess organ anser att det ligger i gemenskapens intresse att det, för att dess befogenheter ska kunna utövas på ett korrekt sätt, krävs att talan förs i en nationell domstol.

      Detta är under alla omständigheter den logik som uttrycks i artikel 335 FEUF, vilken inte är tillämplig i förevarande mål men har viss betydelse för tolkningen, eftersom den har inneburit en formalisering av den praxis som iakttagits beträffande tillämpningen av artikel 282 EG,(6) vari det föreskrivs att unionen ska företrädas av kommissionen, men att den ”i frågor som rör en viss institutions funktion [ska] företrädas av den institutionen i enlighet med dess administrativa självständighet”. Detta samband mellan innehavet av en befogenhet å ena sidan och rätten att föra talan i domstol för att säkerställa att befogenheten kan utövas å den andra, syftar inte bara till att befogenheten ska kunna utövas på ett mer effektivt sätt, utan även till att tillgodose intresset av en god rättskipning genom att de inblandade parterna ges möjlighet att klargöra tvisteföremålet för domstolen på ett sätt som bäst överensstämmer med en verklighet som ligger dem särskilt nära genom att de står bakom de motstående intressena. I linje med detta har domstolen tidigare slagit fast att när gemenskapens ansvar påverkas på grund av någon av dess institutioners handlande, ligger det i rättskipningens intresse att den som för talan vid domstolen för gemenskapens räkning är den institution som gett upphov till det påstådda ansvaret (dom av den 13 november 1973, Werhahn Hansamühle, punkt 7(7)).

      Kommissionens behörighet enligt artikel 282 EG begränsar sig således i det här sammanhanget till att som institution företräda gemenskapen inför nationella domstolar. Det intresse som företräds är inte kommissionens utan gemenskapens, det vill säga det organs intresse inom vars ansvarsområde det krävs att gemenskapen agerar och för talan i en nationell domstol. Behörigheten att företräda gemenskapen enligt artikel 282 EG innebär således inte att den mängd olika ansvarsområden som tilldelats de olika institutionerna inom gemenskapen reduceras till ett enda, till förmån för kommissionen, utan den bör uppfattas som en instrumentell behörighet att företräda de olika institutionella ansvarsområdena externt, inför nationella domstolar.

      Kommissionen har i sin tur enligt fast praxis gett fullmakt åt de olika institutionerna att företräda gemenskapen i domstol när deras verksamhet har krävt det. Det är denna praxis som, såsom ovan nämnts, har kommit att formaliseras i den nu gällande artikel 335 FEUF. Ingen har ifrågasatt, och det kan inte heller på allvar ifrågasättas, att en sådan ”intern” fullmakt är obestridlig ur rättslig synvinkel. Artikel 282 EG utesluter inte sådana fullmakter och karaktären på den behörighet som föreskrivs i denna bestämmelse hindrar inte heller att det är den institution som verkligen berörs som i slutändan företräder gemenskapen i domstol för att tillvarata dess intressen som juridisk person. Således har den praxis som innebär att gemenskapen genomgående företräds i domstol av den institution som bäst kan tillvarata dess intressen, till syfte att på bästa sätt tillgodose gemenskapens intressen.

      Naturligtvis är det först sedan artikel 335 FEUF trädde i kraft som den berörda institutionen, om det är en annan än kommissionen, direkt får företräda unionen, men de tidigare bestämmelserna hindrade inte att rätten att företräda gemenskapen delegerades när det förelåg en vederbörlig ”intern” fullmakt från kommissionen.

      Den avgörande frågan är således hur fullmakten ska vara utformad. Naturligtvis måste det finnas en otvetydig och tydlig vilja att låta en annan institution företräda gemenskapen. Det får dock antas att denna vilja att ge fullmakt alltid föregås av en annan, som är fullmaktens avsikt, nämligen viljan att föra talan i domstol, vilken inte enbart och uteslutande måste härröra från kommissionen, utan likaväl kan härröra från den institution vars verksamhet kräver att talan förs i domstol om det är det lämpligaste sättet att fullgöra dess uppgifter på ett korrekt sätt.

      Naturligtvis finns det inget som hindrar att kommissionen, med stöd av sin behörighet enligt artikel 282 EG, direkt företräder gemenskapen även i de fall det handlar om att tillvarata andra institutioners direkta intressen i domstol. Det är naturligt att en vilja att för gemenskapens bästa rationellt fördela olika uppgifter mellan institutionerna leder fram till (vilket det tidigare gjort) en sådan praxis som nu har stadfästs i artikel 335 FEUF.

      Även om det självfallet inte finns någon skyldighet att ge en annan institution fullmakt att företräda gemenskapen i domstol, förefaller det emellertid som om kommissionen, när den väl har beslutat sig för att göra det, inte kan underkasta denna fullmakt några villkor, vare sig beträffande hur gemenskapens intressen ska tillvaratas i domstolen eller beträffande vilka personer som ska företräda den befullmäktigade institutionen. I annat fall skulle det ha förelegat en otillåten inskränkning av den berörda institutionens institutionella och organisatoriska självständighet.(8) Det skulle även strida mot själva motivet för fullmakten, nämligen, såsom tidigare nämnts, att gemenskapens intressen ska kunna tillvaratas av den institution som är bäst skickad att göra det på grund av sin kännedom om tvisteföremålet.

      Detta förklarar varför kommissionen begränsar sig till att formellt ge fullmakt till den institution som ska företräda gemenskapen i domstol att tillvarata de direkt berörda intressena utan att ange ”att en viss fysisk person ska företräda denna institution”, enligt lydelsen av den första tolkningsfrågan från Conseil d’État.

      Det innebär inte att en konkret fullmakt blir ogiltig om en fysisk person anges i den och detta sedan inte följs. Om det, såsom kommissionen har uppgivit, har varit praxis att ange en viss fysisk person på det här sättet i samråd med den berörda institutionen, kan det endast anses ha intern betydelse inom gemenskapen för att reglera hur arbetet med att tillvarata gemenskapens intressen ska organiseras.

      Gemenskapen var således i enlighet med artikel 282 EG lagenligen företrädd vid nationella domstolar, antingen av kommissionen eller av den institution som formellt fått fullmakt av kommissionen att föra en viss talan i domstol. Institutionen utövar, i egenskap av befullmäktigad, sitt företrädarskap såsom institution och således i enlighet med de förfaranden enligt vilka dess intressen fastställs och utövas. Detta sker genom de personer som har bemyndigats att handla i institutionens namn och således företräda den.

      Detta innebär att den tredje frågan från Conseil d’État bör besvaras jakande. Bland de personer som får handla för rådets räkning bör den ställföreträdande generalsekreteraren anses ingå om, såsom i förevarande mål, det gemenskapsintresse som kräver att gemenskapen för talan i domstol rör gemenskapens budget, vars reglering och genomförande denne sekreterare är ensam ansvarig för, enligt artikel 23.2 och 23.5 i rådets arbetsordning.

      Även om den andra tolkningsfrågan, såsom den är formulerad, bara ska besvaras om svaret på den första frågan är nekande, är det lämpligt att ändå besvara den, eftersom de nationella domstolarna inte är behöriga att pröva huruvida en fullmakt som kommissionen gett en annan gemenskapsinstitution är rättsenlig. Om gällande rättspraxis rörande tillerkännande av ställning som tjänsteman eller övrig anställd i unionen tillämpas i förevarande mål,(9) är det uppenbart att en eventuell prövning av en fullmakt från kommissionen till rådet endast får göras av gemenskapen själv. En inblandning av nationella myndigheter eller domstolar på denna punkt skulle nämligen utgöra ett intrång i unionsinstitutionernas självständighet.

      Även om en fullmakt är uppenbart ogiltig är således det enda en nationell domstol kan göra, att begära ett förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF.

      De nationella domstolarnas behörighet inskränker sig då till att kontrollera att den rättsakt genom vilken gemenskapen – via det organ som företräder den enligt unionsrätten – ger fullmakt åt en namngiven jurist att föra talan i den nationella domstolen när den nationella processrättsliga lagstiftningen kräver det, är rättsligt korrekt. Eftersom det enbart rör sig om ett nationellt krav som inte rör företrädarens ställning utan i vilken form han ska föra talan, handlar unionen i det här sammanhanget som en juridisk person utan några som helst privilegier, och den kan inte undandra sig detta krav. Självfallet kan unionen inte heller undandra sig det slutliga avgörandet från den nationella domstol vars domsrätt den har underkastat sig.

VII – Sammanfattning

      Av vad som ovan redovisats framgår, i enlighet med de hypotetiska formuleringar som Conseil d’État har använt i sina frågor, att en fullmakt som utfärdas i enlighet med artikel 282 EG inte kräver att en viss fysisk person namnges, och om en viss person uttryckligen namnges i fullmakten och talan i domstolen förs av en annan person innebär det inte att fullmakten för institutionen i fråga blir ogiltig, förutsatt att sistnämnda person har allmän behörighet att företräda institutionen, vilket är fallet med rådets ställföreträdande generalsekreterare. Vidare är det bara Europeiska unionens domstol som får pröva den ifrågavarande interna fullmaktens giltighet. På den nationella domstolen ankommer det endast att pröva den fullmakt som enligt nationell rätt eventuellt krävs för att föra talan i domstol genom ett juridiskt ombud.

VIII – Förslag till avgörande

      På grund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Conseil d’État har ställt på följande sätt:

1)      Artikel 282 EG och särskilt orden ”[d]en skall i sådana fall företrädas av kommissionen” ska tolkas så att en institution har behörighet att företräda gemenskapen i kraft av en fullmakt från kommissionen, genom vilken kommissionen ger den institutionen behörighet att företräda gemenskapen i domstol, oberoende av om det i denna fullmakt anges att en namngiven fysisk person ska företräda denna institution.

2)      Artikel 207.2 första stycket, första meningen, och närmare bestämt orden ”biträdas av en ställföreträdande generalsekreterare, vilken ska ansvara för verksamheten vid generalsekretariatet”, ska tolkas så att rådets ställföreträdande generalsekreterare är behörig att för rådet väcka talan vid en nationell domstol.

3)      En nationell domstol som Conseil d’État kan inte själv pröva om en ”intern” fullmakt som har utfärdats i enlighet med artikel 282 EG är giltig, utan måste i förekommande fall begära ett förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol.


1 Originalspråk: spanska.


2– Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, av den 16 september 2002, s. 1).


3– Rådets beslut av den 5 juni 2000 om antagande av rådets arbetsordning (EGT L 149, av den 23 juni 2000, s. 21).


4– Bilagd EG‑fördraget genom Amsterdamfördraget.


5– Artikel 335 FEUF: ”Gemenskapen skall i varje medlemsstat ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt den nationella lagstiftningen; den skall särskilt kunna förvärva och avyttra fast och lös egendom samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Den ska i sådana fall företrädas av kommissionen. Unionen ska dock i frågor som rör en viss institutions funktion företrädas av den institutionen i enlighet med dess administrativa självständighet.”


6– Se härvidlag, bland annat, Becker, U., ”Artikel 282 (Rn. 15)”, i Schwarze, J. (red.), EU‑Kommentar, 2 uppl., Nomos, Baden-Baden, 2009.


7– Dom av den 13 november 1973 i de förenade målen 63–69/72, Werhahn Hansamühle (REG 1973, s. 1229).


8– Som kommissionen har påpekat fastställdes denna princip om administrativ självständighet av domstolen i anslutning till EKSG-fördraget redan i dess dom av den 12 juli 1957 i de förenade målen 7/56 och 3/57–7/57, Algera m.fl. mot Europeiska kol- och stålgemenskapens gemensamma församling (REG 1957, s. 81).


9– Se exempelvis domstolens dom av den 8 september 2005 i mål C‑288/04, AB (REG 2005, s. I‑7837), punkt 31.